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就礦業權出讓制度改革方案訪部礦產開發管理司姚華軍
2017-06-19 08:22:39   來源:  點擊:0

  中辦、國辦印發了《礦業權出讓制度改革方案》(以下簡稱《方案》),《方案》出臺的背景是什么?改革的基本原則和主要內容有那些?就這些問題,記者近日采訪了國土資源部礦產開發管理司司長姚華軍。
  堅持三大改革原則
  “礦產資源屬于國家所有,維護國家所有者權益,必須切實完善以礦業權出讓制度為重要內容的礦產資源有償使用制度。”關于此次改革的背景,姚華軍說:“中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》要求,完善礦產資源有償使用制度和礦業權出讓制度,建立符合市場經濟要求和礦業規律的探礦權采礦權出讓方式,原則上實行市場化出讓。制定《方案》是中央確定的2016年重要改革任務之一。”
  姚華軍指出,針對市場競爭不充分、有償使用不到位、制度體系不完善等問題,改革礦業權出讓制度,是實現市場在礦產資源配置中從基礎性作用到決定性作用轉變,促進礦產資源配置公平公正,提升配置效率,同時更好發揮政府作用的迫切需要;是切實維護國家所有者權益,完善礦產資源有償使用制度必然要求;是健全礦業權市場制度體系,堅持標本兼治,堵塞制度漏洞,解決礦產資源開發領域突出問題關鍵舉措。改革堅持三大原則:
  一是堅持市場競爭取向,遵循礦業發展規律。充分發揮市場配置資源的決定性作用,進一步擴大市場競爭出讓范圍,鼓勵各類投資公平、平等參與競爭,激發市場活力;充分考慮礦業高風險、長周期和基礎產業等特點,促進礦業綠色、健康、可持續發展。
  二是堅持更好發揮政府作用,確保礦產資源安全。按照“放管服”要求,調整礦業權審批權限,創新監管服務方式。加強事關國家經濟、能源和國防安全的戰略性礦產調控,保障能源和重要礦產資源安全。堅持依法行政,推進信息公開、程序公正、競爭公平,加強社會監督。
  三是堅持保障國家所有者權益,維護礦業權人合法權益。明確所有者、管理者和使用者的權利義務關系,實現礦業權出讓制度改革與礦產資源權益金制度改革的有機銜接,做好新舊制度的平穩過渡,減輕企業負擔,推動供給側結構性改革,切實維護礦業權人合法權益。
  把握五方面改革重點
  “此次改革,重點是全面推進礦業權競爭性出讓、嚴格限制協議出讓、改革出讓收益管理、創新礦業權經濟調節機制、下放審批權限等5個方面。”姚華軍說。
  在完善礦業權競爭出讓制度方面,強調盡量減少申請在先、協議出讓等行政方式配置資源,充分發揮市場配置資源的決定性作用,全面推進礦業權競爭性出讓。
  在嚴格限制礦業權協議出讓方面,規定從嚴協議出讓管理,建立協議出讓基準價制度,完善國家財政出資探礦權管理,強調一般不得協議出讓礦業權,特殊情形通過試點不斷完善。
  在改革礦業權出讓收益管理方面,規定礦業權出讓收益可按年度分期繳納。對探礦權,取得勘查許可證時首次繳納金額不低于一定比例,其余部分在轉為采礦權后按年度繳納。
  在創新礦業權經濟調節機制方面,強調充分利用經濟手段遏制“圈而不探”現象,全面調整探礦權占用費收取標準,建立累進動態調整機制。
  在調整下放礦業權審批權限方面,堅持積極穩妥、試點先行,在下放礦業權審批權限同時,強化出讓事前、事中、事后監管服務。
  進一步擴大市場競爭出讓范圍
  “適應社會主義市場經濟要求,多年來,國土資源部不斷修改完善相關制度,積極引入和擴大市場競爭方式,深入推進礦業權出讓制度改革,推動礦業市場持續健康發展。”姚華軍指出。
  目前,除協議出讓等特殊情形外,對其他礦業權出讓,按找礦風險分為高風險、低風險、無風險三類礦產,并對不同的礦產實行分類分方式出讓。第一類,高風險礦產的勘查空白區或雖進行過勘查但未獲可供進一步勘查礦產地的區域可以采取申請在先方式出讓探礦權;第二類,低風險礦產及高風險礦產經勘查形成的礦產地,要求以招標拍賣掛牌方式出讓探礦權;第三類,砂石黏土等無風險礦產不需設置探礦權,直接以招標拍賣掛牌方式出讓采礦權。
  姚華軍指出,此次改革針對市場競爭不充分問題,為避免人為技術判斷,造成自由裁量權過大而引發風險,按照“競爭出讓是慣例,非競爭出讓是例外”思路,除協議出讓等特殊情形外,其他礦業權一律以招標拍賣掛牌方式出讓,由市場判斷勘查開采風險,決定礦業權出讓收益。同時,強調尊重礦業發展規律,做好礦業權出讓前期準備工作,明確礦業權出讓條件,擴大出讓區塊各類地質資料和勘查成果公開范圍,減少信息不對稱。
  嚴格限制協議出讓范圍
  “《方案》提出要嚴格限制礦業權協議出讓,協議出讓范圍較以往發生了很大改變。”姚華軍介紹說,協議出讓是針對一些特殊情形通過協議方式定向出讓礦業權的方式。多年來,國土資源部不斷完善制度,從嚴限制協議出讓范圍,持續規范協議出讓程序。目前,有5種情形允許協議方式出讓。即:國務院批準的重點礦產資源開發項目和為國務院批準的重點建設項目提供配套資源的礦產地、省級人民政府批準的儲量規模為大中型的礦產資源開發項目、為列入國家專項的老礦山尋找接替資源的找礦項目、已設采礦權需要整合或利用原有生產系統擴大勘查開采范圍的毗鄰區域、已設探礦權需要整合或因整體勘查擴大勘查范圍涉及周邊零星資源的情形。
  “為防止以協議出讓行政配置資源的方式帶來不公平、不平等競爭以及由此產生的相關風險,考慮歷史條件的變化等因素,《方案》強調進一步嚴控協議出讓范圍,將5種情形調整減少為2種情形,即國務院確定的特定勘查開采主體和批準的重點建設項目、大中型礦山已設采礦權深部。除此之外,其他情形一律不予協議出讓。”姚華軍說。《方案》同時強調,進一步規范協議出讓程序、加強事后管控:協議出讓必須實行集體決策、價格評估和結果公示;以協議出讓方式取得的礦業權,10年內原則上不得轉讓。
  充分發揮經濟手段的調節作用
  “礦業權使用費的征收方式和征收標準已近20年未進行調整,亟待改革創新礦業權經濟調節機制。”姚華軍介紹說,《方案》遵循:低費率起步,充分保障礦業權人的合理勘查開發的工作需求;累進制調整,遏制礦業權人“跑馬圈地”和長期“圈而不探的行為的原則,提出建立累進動態的探礦權占用費制度。根據礦產品價格變動情況和經濟發展需要,適時調整采礦權占用費和最低勘查投入標準。
  姚華軍介紹,遵循礦業發展規律,減輕企業尤其是勘查企業的負擔,避免出現礦業權人還未取得收益就要繳一大筆費用,前期負擔過重等問題,《方案》提出改革礦業權出讓收益管理。對于探礦權,取得勘查許可證時,首次僅繳納一定比例,其余部分可以在轉為采礦權后在采礦權有效期內繼續繳納;找到礦的在轉為采礦權后繳納其余部分。
  進一步下放礦業權審批權限
  “此次改革,對部和省兩級礦業權審批權限劃分也作了相應調整。”姚華軍說,礦產資源法及其配套法規確立了探礦權部、省兩級審批,采礦權部、省、市、縣四級審批的基本格局。隨后審批權限多次調整。按照現行規定,國土資源部負責審批油氣、放射性礦產等7種礦產的探礦權采礦權,22種礦產超過一定面積或勘查投入的探礦權,以及23種礦產資源儲量規模大中型以上的采礦權。此次改革,按照“放管服”和合理劃分中央、地方權限等有關要求,為方便相對人,提高審批效率,降低管理成本,進一步下放了部分礦種礦業權審批權限,將當前規定由部一級負責的煤成(層)氣的探礦權交由省級負責,采礦權調整為部省兩級分級審批;將部、省分級審批的煤、鐵、金、銅等22個礦種的探礦權全部下放省級國土資源主管部門審批;將部、省分級審批的銀、錳、鉛、鋅等13個礦種的采礦權全部下放省級國土資源主管部門審批。
  姚華軍介紹,改革后國土資源部保留石油、天然氣、頁巖氣、放射性礦產、鎢、稀土6種礦產的探礦權、采礦權審批,保留資源儲量規模10億噸以上的煤以及資源儲量規模大型以上的煤層氣、金、鐵、銅、鋁、錫、銻、鉬、磷、鉀共11種礦產的采礦權審批。
  關于此次改革事前事中事后監管的措施,姚華軍指出,監管包括從出讓到開發利用全流程的監督管理。《方案》提出,強化出讓事前管控,落實礦產資源規劃分區管理制度;嚴格出讓交易監管,全面實行探礦權、采礦權競爭性出讓、協議出讓、延續、變更、轉讓、保留、注銷等信息公開公示制度;加強配號監管服務,完善全國礦業權統一配號系統監管功能;改革礦業權人監管方式,全面實行礦業權人勘查開采信息公示制度等四個方面的監管措施。
  積極穩妥推進改革試點
  此次改革將通過試點先行的方式推進,對此,姚華軍指出,礦業權出讓制度改革涉及礦業權出讓方式、出讓收益、審批權限等重大政策和利益調整。為了積極穩妥推進改革,為礦產資源相關法律法規修改積累經驗,《方案》選取山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個省(區)開展試點。
  “在試點地區的選區上,主要考慮:一是與相關改革的銜接。礦業權出讓制度改革是生態文明體制改革的一部分,福建、江西、貴州是我國設立的首批國家生態文明改革試驗區,在三省試點,有利于地方政府統籌推進相關改革試點工作。二是選擇礦產資源豐富的省份開展試點。山西是煤炭資源大省,又是國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗省,國土資源部煤層氣礦業權審批制度改革試點省;新疆是油氣資源豐富自治區,又是國務院確定的油氣勘查開采改革試點;湖北是磷礦、鐵礦、銅礦的資源富集區,還是頁巖氣資源豐富的省份。同時,6個省(區)從地域分布上也有一定的代表性。”姚華軍說。
  關于改革的進度安排,姚華軍指出,2017年啟動試點工作;2018年在繼續試點、總結經驗的基礎上,出臺和修改完善相關規范性文件;在總結評估試點工作的基礎上,2019年在全國推廣實施。對于試點地區以外的其他省份,當前的主要任務是認真學習領會礦業權出讓制度改革的精神,為全面實施提前做好各項前期準備工作。

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